2026년 유엔의 제11차 NPT 평가회의 결과 분석 및 시사점

1. 제11차 NPT 평가회의의 무산 배경과 글로벌 핵 질서의 구조적 균열

2026년 4월 27일부터 5월 22일까지 뉴욕 유엔본부에서 개최된 제11차 핵확산금지조약(NPT) 평가회의는 네 차례에 걸친 의장 합의문 초안 회람에도 불구하고 최종 합의 문서(Outcome Document) 채택에 이르지 못한 채 폐막하였다. 이로써 NPT 체제는 2015년과 2022년에 이어 3회 연속으로 합의 도출에 실패하는 중대한 정당성 위기에 직면하게 되었다. 이번 회의의 실패는 단순히 특정 쟁점에 대한 일시적인 이견 때문이 아니라, 장기간 누적되어 온 강대국 간의 전략적 불신과 탈냉전기 핵 군비 통제 아키텍처의 완전한 붕괴에서 비롯된 구조적 필연에 가깝다.

가장 결정적인 배경은 글로벌 핵 통제 질서의 양대 축이었던 미·러 간 양자 합의 체제의 해체이다. 2021년 6월부터 2022년 1월까지 두 차례에 걸쳐 명맥을 유지하던 미·러 전략안정대화(Strategic Stability Dialogue)는 우크라이나 전쟁 발발과 함께 완전히 중단되었으며, 2026년 2월을 기점으로 신전략무기감축협정(New START)마저 연장 없이 만료되었다. 이는 냉전기부터 이어져 온 전략적 핵무기 제한 경로가 공식적으로 소멸되었음을 의미한다.

더욱이 러시아는 2023년 포괄적핵실험금지조약(CTBT) 비준을 철회하며 미국 및 중국과 동일한 '서명국' 지위로 회귀하였고, 이는 상호 간의 투명성을 보장하던 신뢰 구축 조치(CBM)를 마비시켜 핵실험 재개 가능성을 높이고 있다. 이러한 양자적 규범의 사멸은 다자적 무대인 NPT 평가회의에서도 군축 이행의 정당성을 증발시켰으며, 핵보유국(NWS)과 비핵무기보유국(NNWS) 간의 신뢰 격차를 회복 불가능한 수준으로 넓혀 놓았다.

이처럼 군비 제한 규범이 소멸함에 따라 각국은 자국의 안보 수단을 규범적 통제가 아닌 실질적 핵 억제력 강화에서 찾기 시작했다. 프랑스는 미국의 유럽 안보 공약에 대한 불확실성에 대응해 자국의 핵무기 보유량을 확대하고 유럽 동맹국들과의 핵 협력을 강화하겠다고 발표하였으며, 중국 역시 핵무기의 다양성과 규모를 빠르게 증가시키며 힘의 균형을 재편하고 있다. 결과적으로 제11차 NPT 평가회의는 비확산과 군축 의무가 강대국 내부의 지정학적 흥정과 정치적 거래로 환원되는 구조적 이행 실패의 장으로 귀결되었다.
 

2. 비확산 규범의 약화와 '북핵 명시 소거'에 대응한 다자 외교전

이번 평가회의의 최종 합의를 가로막은 표면적인 핵심 쟁점은 이란의 핵 활동을 결과 문서에 어떻게 명기할 것인가의 문제였다. 미국과 서방 유사입장국들은 이란의 포괄적 안전조치 의무 불이행(non-compliance)을 명시할 것을 강력히 고수했으나, 이란이 이에 정면으로 반발하면서 최종 조율 단계에서 타협점을 찾지 못했다. 그러나 한국의 안보적 관점에서 가장 심각한 후퇴는 최종 수정안(4차) 과정에서 '북핵' 규탄 및 한반도 비핵화 원칙 문안이 전면 소거되었다는 사실이다.

초기 초안에는 북한이 NPT 규정상 핵보유국 지위를 가질 수 없음을 분명히 하고, NPT 체제 및 IAEA 안전조치로의 조속한 복귀와 완전한 준수를 촉구하는 문구가 안정적으로 포함되어 있었다. 이는 2015년과 2022년 평가회의 당시 최종 문서 합의가 무산되었을 때도 초안의 최종 수정 단계까지 예외 없이 유지되던 국제사회의 핵심적 공감대였다.

그러나 이번 회의에서 러시아는 북핵 규탄 문안이 조금이라도 포함될 경우 컨센서스(Consensus) 자체를 무산시키겠다는 극단적인 입장을 견지하였다. 우크라이나 전쟁 과정에서 북한의 대규모 무기 지원과 파병 등 군사적 밀착에 대한 보은 조치로서, 러시아가 다자 무대에서 북한의 핵 보유를 적극적으로 옹호하고 비호하는 행보를 보인 것이다. 191개 당사국 중 단 한 국가의 반대로도 합의가 성립되지 않는 만장일치 구조에서, 베트남의 도 흥 비엣 의장국 대표단은 러시아의 최종 거부권 행사로 회의 전체가 파행되는 것을 우려해 해당 문안을 선제적으로 완전히 삭제하였다.

이러한 전례 없는 소거 사태에 대응하기 위해 한국 대표단은 회의 기간 중 다차원적인 다자 및 양자 외교전을 전개하였다. 2026년 5월 5일, 한국 외교부는 프랑스 외교부와 공동으로 유엔 본부에서 "북핵 도전과 NPT의 완결성 수호(The DPRK Nuclear Challenge: Upholding the Integrity of the NPT)"를 주제로 고위급 부대행사를 주최하였다. 이 행사에는 하위영 국제안보국장, 테무라즈 고제스타니 프랑스 외교부 과장, 김상진 주유엔 차석대사, 샤론 스콰소니 조지워싱턴대 교수 등이 참석하여 북·러 군사협력과 전문가 패널 해체가 가져온 비확산 감시망의 무력화를 고발하고, 단기적인 실용주의적 접근과 동맹국 간의 긴밀한 조율을 강조하였다.

또한 정연두 외교전략정보본부장 겸 북핵 수석대표는 4월 27일 우크라이나(올렉산드르 미셴코 외교차관)와 회담하여 북한군 포로 문제를 국제법과 인도주의 원칙에 따라 해결하기로 합의하는 한편, 호주(맷 시슬스웨이트 외교차관), 네덜란드 의회 대표단, 스웨덴(다그 하르텔리우스 외교차관) 등 우방국 수석대표들과 연쇄 양자면담을 갖고 북핵 위협의 심각성을 공동 인식하는 기반을 마련하였다.

일본 역시 총리 다카이치 사나에의 친서를 전달하고 에리 아르피야 외무정무관을 파견해 막판까지 의장국과 치열한 문안 조율 프로세스를 밟았으나, 러시아의 완강한 비토 권한 행사를 저지하지 못했다15. 이는 탈냉전기 동안 유지되었던 다자간 북핵 비확산 연대가 강대국의 거부권 오남용으로 인해 심각하게 마비되었음을 확인시켜 준 결과였다.
 

3. IAEA 안전조치 제14항의 선례 정착과 양면적 규범 경쟁

제11차 NPT 평가회의를 통해 구체적으로 부각된 장기적인 규범 변화 중 하나는 IAEA '포괄적 안전조치협정(CSA)' 제14항(Paragraph 14, 비금지 군사활동 조항)의 선례 정착 과정이다. 이 조항은 비핵무기 보유국이 핵물질을 군사적 목적으로 사용하더라도 그것이 '핵무기 제조나 폭발 장치'가 아닌 '비금지 군사활동'(non-prohibited military activity)에 해당할 경우 안전조치 적용을 한시적으로 중단할 수 있도록 보장한다. 1972년 안전조치협정 표준 문서가 제정된 이후 약 50년간 사문화되어 있던 이 경로가 호주와 브라질의 실제적인 잠수함 건조 추진을 통해 작동 가능한 보편적 규범으로 완전히 복원되었다.

이러한 규범의 복원은 한국에 두 가지 모순된 함의를 동시에 제기한다. 한편으로는 한국 역시 기술적·제도적으로 호주나 브라질과 동일한 법적 절차에 따라 군사적 목적으로 우라늄 안전조치 유보를 요구할 수 있는 이론적 권리를 확보하게 되었다. 그러나 실질적으로 한국은 양자적 구속력으로 인해 이를 바로 실행에 옮기지 못하는 특유의 '이중 구속 구조(Double-Binding Structure)'에 가로막혀 있다.

한국은 농축우라늄의 국내 생산 권한이 없어 핵연료를 전적으로 해외 수입에 의존해야 하므로 기술 조달 환경상 브라질보다 호주(오커스 동맹에 기초한 양자 공급 구조)에 근접하고 있다. 그럼에도 불구하고 「한미원자력협정」이 핵물질의 군사적 이용을 명시적으로 금지하고 있어, 다자 층위의 안전조치 중단 권리를 활용하고 싶어도 미국의 국내법적 기술 통제 규정에 묶여 실효성이 없다.

이러한 이중 구속 상황은 호주와 브라질이 개척한 안전조치 제14항의 규범적 선례를 활용하기 위해서 한미 양자 원자력 협정의 전면 개정이 우선적 선결 과제임을 웅변한다.
 

4. 한국의 핵추진 잠수함 개발(장보고 N사업)과 한미 정상 합의의 후속 이행 구조

이러한 법적 한계를 극복하고 실질적인 게임 체인저를 확보하기 위해, 한국 정부는 양자 정상 외교의 힘을 빌려 제도적 돌파구를 마련해 왔다. 2025년 10월 29일 경주에서 열린 한미정상회담에서 한국의 이재명 대통령과 도널드 트럼프 미국 대통령은 핵추진 잠수함(SSN) 건조 및 연료 공급과 우라늄 농축·핵연료 재처리 권한 인정을 골자로 하는 역사적 합의를 성사시켰다. 이어 11월 14일 발표된 한미 공동 설명자료(Fact Sheet)는 건조 장소를 구체화하지 않은 한계에도 불구하고 양국 동맹의 패러다임을 군사 원자력 기술 동맹 수준으로 끌어올리는 동력이 되었다.

이후 양국은 정상 간 합의 사항 이행을 위해 한국 외교부와 미 국무부가 주도하는 범정부 실무그룹 출범을 2026년 상반기에 본격적으로 추진하기 시작했다. 이에 발맞추어 한국 정부는 2026년 5월 26일, 경남 창원 진해에서 열린 제1회 미래국방전략위원회에서 차세대 한국형 핵추진 잠수함 개발을 공식화하는 「대한민국 핵추진잠수함 개발 기본계획」(일명 '장보고 N사업')을 국내외에 전격 발표하였다.

이 계획은 단순한 함정 건조를 넘어 차세대 기술과 국방, 과학, 공급망을 아우르는 국가적 전략 프로젝트로 규정되었으며, 2030년대 중반에 1번함을 진수한다는 구체적인 목표를 제시하였다.

장보고 N사업의 등장은 다자 비확산 규범이 후퇴하고 동맹 기반의 양자 협력이 가속화되는 현 정세를 보여주는 지표이다. 그러나 미국 의회 일각에서는 한국의 원천적인 농축·재처리(ENR) 권한 요구와 추진용 원료 조달에 대해 엄격한 비확산 잣대를 들이대며 견제 움직임을 보이고 있다. 이 때문에 한미 범정부 실무그룹을 통한 제도적 장애물 제거와 다자 비확산 레포트 상의 절차적 투명성 입증이 동시에 요구되고 있다.
 

5. 한국 외교·안보 전략의 구조적 대전환

가. 한미원자력협정 원포인트 개정과 기술통제(Part 810) 예외의 일체형 추진

한국 정부는 한미 실무그룹 협상 과정에서 한미원자력협정의 원포인트 개정과 미국 에너지부의 기술 통제 완화(10 CFR Part 810 적용 배제)를 분리할 수 없는 일체형 패키지로 연계해야 한다. 미국의 동의 없이 추진용 핵연료를 획득하거나 자체 원자로 설계를 잠수함에 통합하는 일은 원천적으로 불가능하기 때문이다.

협상팀은 한국의 핵추진 잠수함 획득이 미국의 인도·태평양 억제 자산에 기여하며 오커스(AUKUS)와 동일한 전략적 지평을 공유하고 있음을 설득해야 한다17. 동시에 원자력 기술 전수가 비확산 준수의 모범적인 다자 프레임 내에서 관리될 것임을 보장함으로써 미국의 비확산 우려를 제도적으로 해소해 주어야 한다.
 

나. '능동적 규범 형성자'로서 브라질식 투명성 검증 모델 선제 제시

다자 규범의 공백기를 기회 삼아, 한국은 새로운 비확산 및 군사적 원자력 규범을 자발적으로 주도하는 '능동적 규범 형성자(norm-shaper)'로 전환해야 한다. 기술 획득에 있어 호주처럼 미국의 고농축우라늄 밀봉 방식을 따르되, 국제적인 정당성과 자율성 확보 측면에서는 자발적인 투명성을 입증했던 브라질식 다자 검증 접근법을 융합한 독창적인 'K-검증 프로토콜'을 IAEA 측에 제안하는 전략이 효과적이다.

잠수함 탑재 원자로의 주기적인 안전조치 유보 상황을 역설적으로 투명하게 추적할 수 있도록 차세대 가공 모니터링 시스템을 설계하여 이사회에 선제 제공함으로써, 한국의 핵추진 잠수함 사업이 글로벌 비확산 규범의 회피처가 아닌 안전한 다자 억제 수단의 정당한 사례임을 입증해 나가야 한다.
 

다. 소다자주의 보완망 구축을 통한 북핵 규탄 동력의 다원화

NPT 의장 합의문 최종 초안에서 북핵 규탄과 한반도 비핵화 원칙 문안이 전면 소거된 사실에 적극적으로 대응해야 한다. 다자 무대의 합의 기능이 상실된 상황에서, 한국은 한·미·일 3자 안보 협력을 근간으로 삼고 유럽연합(EU), 북대서양조약기구(NATO), 그리고 영국·호주 등 유사입장국들과의 정기적인 소다자주의 협의 채널을 가동해야 한다.

이 채널들을 통해 러시아의 북핵 비호와 북·러 무기 거래의 불법성을 집중 표적화하는 공동 결의를 도출하고, 다자 제재 체제의 구멍을 메우기 위한 독자적·공동의 수출통제 감시망을 다층적으로 설계하여 NPT 규범의 마비를 현실 외교 공간에서 직접 보완해 나가야 한다.
 

라. 범정부 추진체계 확립과 장보고 N사업 특별법 제정

장보고 N사업은 외교적 타결력과 군사 기술력, 그리고 자국 내 안전성 기준이 동시에 완성되어야만 성공할 수 있는 국책 사업이다. 따라서 국방부와 해군 중심의 획득 사업 방식을 과감히 폐지하고 청와대 국가안보실(NSC)이 수장 역할을 맡고 외교부, 산업통상자원부, 원자력안전위원회가 유기적으로 밀착하여 협업하는 '범정부 프로그램 오피스' 체계를 신속히 공고히 해야 한다.

동시에 국회와의 초당적 합의를 통해 '핵추진잠수함 획득 및 산업 기반 육성을 위한 특별법'을 제정하여 기술 개발의 예측 가능성을 높이고, 소형원자로(SMR) 및 차세대 조선 방산 생태계의 민군 상생 고리를 구축해야 한다. 이는 다자 규범의 대변혁기와 동맹 질서의 부침 속에서도 일관된 전략적 타임라인에 따라 한국형 해양 억지력을 완결 짓는 신뢰성 높은 안전판이 될 것이다.

대한민국성우회 안보전략연구원장 김갑진