종전선언 및 평화협정 전환과 우리의 대응방향

  이 호 령
KIDA북한군사연구실상

항구적인 한반도 평화체제란, 정전협정에 기초한 현재의 정전체제 질서가 평화협정 체결로 정치적, 법적, 제도적으로 새로운 안보질서가 구축되고 정착되는 것을 의미한다. 그러나, 지난 65년간 항구적인 한반도 평화체제를 위한 노력은 간헐적으로 진행되어 왔으며, 그 노력들은 북한 비핵화와 연계되어 왔다. 즉, 북한 비핵화를 촉진시킬 수 있는 주요 동력 중 하나로 활용되어 왔다. 그 결과, 남과 북은 평화협정 개념을 쪼개기 시작했다. 한국은 노무현 대통령 시절 종전선언을 평화협정에서 처음으로 분리시켰고, 북한은 김정일 체제 때 평화협정의 중간과정으로써의 잠정협정을 제시했다. 10년 전의 이러한 움직임은 2018년 남북관계의 급속한 변화와 함께 다시 ‘종전선언’을 등장시켰다. 4.27 판문점 선언 3장에서 “남과 북은 한반도의 항구적이며 공고한 평화체제 구축을 위하여 적극 협력해 나갈 것이다”라고 하며 ③항에서 남과 북은 정전협정체결 65년이 되는 올해에 종전을 선언하고 정전협정을 평화협정으로 전환하며 항구적이고 공고한 평화체제 구축을 위한 남·북·미 3자 또는 남·북·미·중 4자회담 개최를 적극 추진해 나가기로 했다. 또한, 6.12 싱가포르 미북 공동성명에서도 2항과 3항에서 “한반도의 지속적이고 안정적인 평화체제를 구축하기 위해 함께 노력”하며, “4.27 판문점 선언을 재확인하며, 북한은 한반도의 완전한 비핵화를 향해 노력할 것을 약속한다”고 합의했다.

그 결과, 종전선언은 한반도의 비핵화와 북미관계 개선의 단계적, 동시 행동원칙의 카드가 되었고, 북중관계, 남북관계, 미중관계, 그리고 한미관계에서도 주요 이슈로 부각되었다. 초기에 종전선언은 정치적, 상징적 선언으로 북한에게 신뢰를 심어주고 비핵화를 촉진시킬 수 있을 것이라고 가볍게 생각했지만, 시간이 흐르면서 종전선언 논의는 종전선언 자체보다는 종전선언이 미치는 파급효과에 중점이 옮겨지면서 북한의 비핵화 이행조치와 2차 북미회담 가능성 여부와도 연계성을 가질 수밖에 없는 상황이 조성됐다. 따라서 판문점 선언의 연내 종전선언 가능성은 한층 더 불투명해졌다. 그러나 한반도 비핵화 추진이 항구적인 한반도 평화체제와 선순환 구조로 진행되고 있다는 점을 감안해 볼 때, 종전선언을 포함한 평화협정 체결 노력은 지속될 수밖에 없다.

따라서 본 소고에서는 현 정전체제에서 한반도의 공고한 평화체제로의 전환을 위한 첫 걸음으로 종전선언을 평화협정에서 분리시킨 것이 평화체제에 진입하는데 어떤 유의점이 있는지, 그리고 어떠한 방향으로 대비해야 할지를 간략히 제시하고자 한다.

종전선언의 성격과 평화협정 사례들의 특징

종전선언의 아이디어는 1953년부터 지속해 온 정전협정을 대체하는 평화협정 체결이 요원하니, 평화협정에 포함된 종전선언을 미리 빼내 정치적 선언을 함으로써 북한 핵 폐기 완료 이전의 과도기 단계에서 북한에 안전보장을 해 주는 장치이자 미북관계 개선을 촉진시킬 수 있다는 전제로부터 출발했다. 보통 종전선언은 법적으로는 평화협정의 전문, 혹은 1조 등 협정 전반부에 포함되기 때문에 종전선언을 평화협정과 분리시키는 것 자체는 원칙적으로는 자연스럽지 않다. 따라서 종전선언 이후 평화협정까지의 기간을 정전협정에 기초한 정전체제의 지속기간인지, 아니면 평화협정을 본격적으로 논의하기 위한 새로운 국면으로 이전의 정전체제와 구별되는 기간인지 정치적, 법적으로 모두 명확하지 않다. 왜냐하면, 정전협정체결이후 남북간에, 그리고 미북간에 전쟁이 없었기 때문이다. 약 65년간의 전쟁이 없는 상태, 혹은 전쟁이 정지된 상태로 다른 말로 바꾸면 평화의 상태가 지속되어 왔다고 볼 수 있기 때문이다. 따라서 종전선언을 중심으로 이전과 이후의 시기로 구분하는 것은 평화협정이 체결되기 전까지 모호함의 지속이라고 할 수 있다.

종전선언과 평화협정 사례들의 특징들을 보면, 첫째, 전쟁에 참여했던 모든 당사자들이 동시에 종전선언 혹은 평화협정을 맺지 않았을 뿐만 아니라 종전선언과 평화협정간의 선후관계도 없다는 것이다. 제2차 세계대전과 관련된 종전선언과 평화협정을 보면, 트루먼대통령은 세계 제2차 대전의 적대행위가 1946년 12월 31일 정오를 기해 종료됐다고 선언하고, 미국 내의 전쟁 및 긴급사태에 관한 약 55개 법률이 함께 종료됨을 선언했다. 그러나, 적대행위 종료 선언 자체가 전쟁상태를 종료시킨 것이 아니라는 점을 분명히 했다. 미국은 1947년 9월 15일 이탈리마, 루마니아, 불가리아, 헝가리와 평화협약을 발효함으로써 전쟁이 종료됨을 선언했고, 일본과는 1952년 4월 28일 샌프란시스코 강화조약이 발효되면서 전쟁의 종료를 선언했다. 한편, 2차 세계대전 연합국이었던 구소련도 1956년에 가서야 구소련과 일본 사이의 전쟁이 종결되었음을 알리는 공동성명을 채택했다.

둘째, 종전선언과 평화조약 없이도 사실상의 종전과 평화상태 유지는 가능하다. 제2차 세계대전 패전국 독일은 45년간 분단된 채로 평화조약 없이 전쟁이 중단된 상태를 지속시켜 나갔다. 1990년 9월 12일 [독일관련 최종해결에 관한 조약(2+4조약)]이 사실상 동서독의 종전선언이자 평화조약이고 동시에 동서독 통일을 인정받는 문서가 되었다.

셋째, 전투종료 선언만으로도 정전협정과 평화협정을 대체하는 효과를 가져 올 수 있다. 2003년 3월 20일 미군의 이라크 공격으로 시작된 제2차 이라크 전쟁은 5월 1일 부시 대통령이 주요 전투의 종료를 선언했지만, 이라크 전쟁을 공식으로 종료하는 정전협정이나 평화협정을 체결하지는 않았다. 이후 미국은 이라크 재건사업 및 치안을 지원해주다가 2010년 9월 1일 미국의 역할이 끝났음을 선언하고 완전히 철수했다.

넷째, 평화협정이 평화를 완전히 보장해주지는 않는다. 제1차 세계 대전 이후 베르사이유 평화조약은 이후 제2차 세계대전을, 그리고 베트남 전쟁 이후 미국과 베트남은 1973년 1월 27일 파리평화협정에 서명하고 미국은 1973년 5월 미군철수를 완료하자 북베트남은 1975년 4월 30일 사이공을 점령했다. 즉, 평화협정 자체가 평화를 보증해 주는 것이 아니라는 점을 잘 보여주고 있다.

다섯째, 전쟁의 실질적인 종료와 평화협정 체결 간에도 선후 관계가 반드시 지켜지지 않는다. 이스라엘-이집트 평화협정과 이스라엘-요르단 평화조약은 2단계 평화조약으로 현재 우리가 추진하는 종전선언과 평화협정의 2단계와 유사한데, 종전선언에 해당되는 1단계에서 전자는 미국과 캠프데이비드 협정을 후자는 워싱턴 선언을 통해 미국의 보증을 담보하며 평화협정 체결 상정과 원칙을 담되 법적 효력이 없음을 선포했다. 이스라엘과 이집트간의 전쟁은 1979년 3월 평화조약이 서명된 이후에도 계속되었고 다음 달 비준문서 교환 시에 전쟁이 종료되었고, 이스라엘과 요르단 사이의 평화는 1994년 10월 Arava 조약에의 비준에 의해 확립되었지만 두 국가 사이의 전쟁상태는 이미 그해 7월 워싱턴 선언에 의해 종료되었다. 한편, 이스라엘과 레바논의 평화조약은 1983년 5월에 서명했지만 레바논이 비준을 거부함에 따라 발효되지는 못했다.

또한 평화협정 사례들의 내용과 체결 기간 및 방법을 보면, 첫째, 평화협정에 종전을 담고 있기도 하지만, 평화협정 체결 이전에 종전과 더불어 평화협정을 체결할 것을 미리 합의하고 추진하기도 했으며, 둘째, 평화협정에 서명한 것과 평화협정이 비준 되서 이행되는 것 간에 간극이 발생하기도 했으며, 셋째, 평화협정 체결과 관련해서 당사자의 수준과 범위를 다양하게 조합할 수 있다는 점을 보여주고 있다. 당사자를 최소화시키는 방안부터 평화협정 이행을 보장해주기 위한 감독자, 보장자 등이 있을 수 있다. 또한 평화협정 내용 구성은 종전선언, 불가침, 국경확정, 국가승인, 새로운 국가관계, 경제제재 해제, 군 재배치 및 철수, 청구위원회 설치, 효력발생 등 다양한 내용들을 각 국가들이 처한 상황에 따라 적절하게 반영되어 있다.

종합해 보면, 종전선언과 평화협정 자체가 평화를 보장해주지는 않는다. 종전선언과 평화협정 없이도 평화가 지속된 사례가 있는가 하면, 평화협정 체결 이후에도 또 다른 전쟁이 발발한 사례도 있다. 또한 평화협정이 체결됐다 할지라도 발효되기 전까지도 전쟁이 지속됐던 사례들을 보면, 종전선언과 평화협정 자체보다는 이에 어떠한 의미를 부여하면서 평화를 공고화시켜 나가느냐가 더 중요하다.

종전선언의 이중적 성격과 유의사항

종전선언을 법적으로 평화회복을 위한 평화협정의 일부로 보는 시각과, 순전히 정치적인 것으로 보고 평화체제를 위한 협상을 개시하는 시점에서, 평화체제 협상을 위한 하나의 과정으로 보는 두 가지 견해가 존재한다. 전통적인 견해에 따르면 교전당사자간 평화조약이 체결되기 이전에는 전쟁이 종료된 것이 아니지만 정치적 의미에서만 제한적으로 전쟁을 종료한다는 것이 당사자들 사이에 명확하게 표현한다면 종전선언이 법적 효력을 갖는 것이 완전히 불가능한 것은 아니다. 그러나, 정전협정의 관계 당사국들이 모여 종전선언을 한다고 해도 정전상태를 대체할 질서가 수립되지 않는다면 법적 의미는 없다. 따라서 남북미 (또는 남북미중

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