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자유지 6월호 안보논단] 북방한계선의 개념에 대한 올바른 인식
2019.07.01 Views 976 관리자
북방한계선(NLL)의 개념에 대한 올바른 인식
김병렬(국방대학교 명예교수)
북방한계선의 성립
1953년 7월 27일 체결된 정전협정문 상에는 서해 5도 도서군과 북한지역 간에 해양경계선이 설정되어 있지 않다. 그러므로 정전협정의 이행이나 이 구역의 안전을 위해 어떠한 형태로든지 경계선을 설정할 필요성이 있었다. 유엔군 사령부는 정전협정 제2조에 따라 해상에서의 병력 철수 등 정전협정 내용의 이행과 해상 경비업무를 위한 실질적인 필요에 의해 동년 8월 30일 북방한계선(NLL, Northern Limits Line)을 설정하고 이를 예하 부대에 시달하였다.
이 선은 물론 정전협정문 상에는 포함된 것이 아니며, 1953년 8월 이후 한국군과 주한 미 해군의 작전명령서 상에만 명시된 선이다. 하지만 유엔군 해군세력이 이 선 이북에서 자발적으로 철수함으로써 이 선의 이북 지역을 북한이 반사적으로 관할하게 되었다. 그리고 휴전 성립 이후 북한은 이 지역을 휴전 이후 구축된 그들의 해군력으로 완전히 장악하게 되었다. 그 이후 북한의 경비구역의 범위는 당연히 이 북방한계선과 일치하였다. 즉, 1958년 8월부터 1973년 10월까지 북한은 서해에서 한국과의 해상경계로 이 북방한계선을 잘 지켜왔다.
북방한계선에 대한 북한의 도발
비록 유엔군사령부에서 일방적으로 정한 선이기는 했지만 북한은 자신들에게 유리하다고 생각하여 처음에는 이를 잘 준수하였다. 그러나 북한은 1973년 12월 1일 제346차 군사정전위원회에서 돌연 “정전협정의 어느 조항에도 서해 해면에서 계선(界線)이나 정전해역이라는 것이 규정되어 있지 않았으므로, 황해도와 경기도의 도계선(道界線) 북쪽과 서쪽의 서해 6개 도서를 포괄하는 수역은 북한의 군사통제하에 있는 수역이다. 따라서 남한 측이 백령도, 대청도, 소청도, 연평도, 우도에 드나들려 하는 경우에는 우리 측에 신청하고 사전 승인을 받아야 한다.”라고주장하면서 이에 대한 도발을 시작하였다.
이후 남북한 간에 이 선상에서 여러 번 충돌이 발생하였지만 1992년 2월 19일 발효된 남북기본합의서 제11조에 “남북 불가침의 경계선과 구역은 1953년 7월 27일자 군사정전협정에 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여온 구역으로 한다.”고 명문화함으로써 일단락 될 수 있었다.
그러다가 1999년 6월 제1차 연평해전 이후 북한은 인민군 총참모부 명의로 서해 5도를 전혀 고려치 않고 경기만을 일방적으로 양분한 경계선을 발표하였다가, 이듬해 이 주장이 아무래도 무리가 있다고 생각했는지 3월 23일 인민군 해군사령부 명의로 서해 5도에 대한 소위 통항질서를 선포하였다.
<그림> 북한의 소위 해상경계선 및 통항수로
이에 의하면 서해 5도 지역에 출입하는 모든 군용 함정과 민간 선박들은 제1, 제2수로를 통해서만 통항할 수 있다고 되어 있다.
한국이 이를 인정하지 않자 북한은 2010년 1월 27일 오전과 오후 북방한계선 북쪽에 임의로 해상사격구역을 설정한 후 해안포 ․ 방사포 300-400발을 발사하였으며, 28일에도 해안포 10여발을 발사하였다. 그리고 2월 8일에는 인민보안성과 국가안전보위부가 연합성명을 통해 “조선 서해에서 북방한계선 고수를 노리고 벌이는 남조선 군부 호전광들의 모험적인 군사적 준동은 북한에 대한 체제전복시도”라고 비난하였으며, 3월 26일에는 잠수정을 침투시켜 해상경비중이던 천안함을 침몰시키고 우리 해군 장병 46명을 살해하였다.
한편 이러한 북한의 도발에 대하여 한국정부(국방부)는 일관성 있게
① 북방한계선은 남북 간에 수십년 간 지켜 온 실질적인 해상불가침경계선으로서
이는 1992년 남북기본합의서에 의해서도 확인된 사항이다.
② 새로운 해상 불가침경계선이 확정될 때까지 북방한계선을 지상에서의 군사분계선과 같이 확고히 유지할 것이며, 북측이 이를 침범할 경우 단호히 대처해 나갈 것이다.
③ 새로운 해상불가침경계선은 남북간 협의를 통해 이루어져야 하며,
북한의 소위 ‘조선 서해 해상경계선’과 ‘서해 5도 통항질서’ 주장은 정전협정에
위배될 뿐만 아니라 국제법의 정신과 규정에 어긋남으로 일체 수용할 수 없다는 입장을 견지해왔다.
북방한계선의 정확한 의미는 무엇인가.
북방한계선의 성격에 대해서는 해양경계선이라는 설, 해상군사분계선이며 해상의 휴전선이라는 설, 잠정적인 해상분계선이라는 설, 유엔군 측에 의해 설정된 비법적 선이라는 설, 남쪽 군사력의 행동범위의 북쪽 한계라는 설 등 매우 다양하다.
어느 설이 보다 타당성이 있는지를 살펴보기 위하여 정전협정의 관련 조문과 서해 북방한계선 설정 경위 등을 재분석해 볼 필요가 있다.
정전협정 제2조 제13항 ㄴ목은 다음과 같이 되어 있다.
본 정전협정이 효력을 발생한 후 10일 이내에 상대방의 후방과 연해도서 및 해면으로부터 모든 군사역량, 보급물자 및 장비를 철거한다.... 상기한 연해도서라는 용어는 본 정전협정이 발효시에 일방이 점령하고 있을지라도 1950년 6월 24일에 상대방이 통제하고 있던 도서를 말한다. 단 황해도와 경기도의 도계선 북쪽과 서쪽에 있는 모든 도서 중에서 백령도, 대청도, 소청도, 연평도 및 우도의 도서를 유엔군 총사령관의 군사통제하에 남겨두는 것을 제외한 기타 모든 도서는 조선 인민군 최고사령관과 중국 인민지원군 사령관의 군사통제하에 둔다. 한국 서해안에 있어서 상기 경계선 이남에 있는 모든 도서들은 유엔군 총사령관의 군사통제하에 남겨둔다.
이 조항은 적대행위 종료 후의 점령지 처리에 관한 내용이다. 이 조항의 본문 전반부에 의하면 적대행위 종료 후에 해상에서의 경계선에 대해서는 명확한 규정 없이 “상대방의 후방과 연해도서 및 해면으로부터의 철수를” 규정하고 있다. 경계선의 문제와 관련하여 정전협상시 공산 측은 육지의 분계선을 기준으로 상대방 후방에 해당하는 도서나 해면에서 무조건 물러나야한다고 주장하였다. 이에 대하여 당시 전 해상을 장악하고 있던 유엔군 측은 이에 대한 적절한 보상 없이는 물러날 수 없으니 육지의 경계선을 재조정하자고 주장하였다. 결국 공산 측의 주장에 유엔군 측이 양보하여 육지에서의 경계선을 재조정하는 대신에 서해에서 전쟁 전 한국이 관할하던 섬만을 계속 관할하는 것으로 합의하게 되었던 것이다. 즉 전반부의 내용에 추가하는 형식의 규정으로 연해도서의 경우에는 “전쟁 개시 이전의 상태(status quo ante bellum)”를 기준으로 하는 것으로 정하게 되었다. 북위 38도선을 기준으로 정한 것이다.
그런데 육상에서는 전쟁전의 상태를 기준으로 한 것이 아니라 현상존중(uti possidetis)의 원칙에 의해서 군사분계선을 획정하였다. 만약에 육상, 해상을 구분하지 않고 현상존중의 원칙에 따른다면 어떻게 되었을까. 육상에서는 현재와 같이 접촉선이 분계선이 되었을 것이고, 해상에서는 특별한 접촉선이 없이 유엔군이 전 해상의 제해권을 장악하고 있었기 때문에 이론상으로는 육상 휴전선 이북의 해안선이 분계선이 될 수밖에 없었을 것이다. 하지만 유엔군 측이 양보하여 현재와 같이 합의함으로써, 어쩔 수 없이 북위 38도선 이북의 모든 섬으로부터 철수하지 않으면 안되게 되었다. 즉 동해안의 경우 동한만에 있는 여도, 신도로부터 철수했던 것이고, 서해안의 경우에는 백령도 보다 북쪽에 위치한 모든 섬으로부터 철수했던 것이다.
만약 북위 38도선 이북에 위치한 동해안의 거진이나 속초의 동쪽 해상에 도서가 있었다면 어떻게 되었을까. 북위 38도선 이북이었기 때문에 유엔군이 철수했을까? 그렇지 않다. 이 경우에는 육상경계선의 연장선 이북으로부터만 철수하면 되었기 때문에 이들 섬으로부터 철수할 필요는 없었다. 즉 서해안의 경우에는 북위 38도선 이북의 모든 섬들을 유엔군이 장악하고 있었지만 육지인 옹진반도가 공산군의 점령하에 있었기 때문에 이에 대한 보상으로 북위 38도선 이북의 섬으로부터 철수한 것이었지만, 동해안의 경우에는 북위 38도선 이북의 거진이나 속초가 유엔군의 관할하에 있었기 때문에 이들 섬으로부터 철수할 필요가 없었다. 따라서 동해안의 경우에는 어떠한 형태든 육상 군사분계선의 연장선 이북의 섬으로부터만 철수하면 되었던 것이다.
다시 말해 동해안의 경우 육상에서의 군사분계선을 연장하는 선에서 경계선을 획정하였고, 서해안의 경우에는 모든 섬들을 유엔군이 관할하고 있었지만 옹진반도를 공산군이 점령하고 있다는 사실을 고려하여 북위 38도선 이북에 위치한 섬들로부터만 철수하도록 했던 것이다.
그렇다면 이들 섬들만 유엔군의 관할로 정하고 해면에 대해서는 육지에 따르도록 한 것일까. 해면에 대해서는 유엔군 측의 경우 3해리 영해선을, 공산군 측의 경우 12해리 영해선을 주장했다. 결국 합의에 이르지는 못했지만, 만약 3해리 영해선에 합의를 하였다면 옹진반도 연안의 섬을 연결하는 선으로부터 3해리는 북한의 영해, 그리고 서해 5도 각 섬을 연결하는 선으로부터 북쪽으로 3해리 이남은 한국의 영해가 되었을 것이다. 또한 12해리 영해선에 합의하였다면 백령도의 경우 장산곶에서 9해리, 연평도의 경우 6.7해리이므로 24해리가 안되어 대략 중간선에서 영해가 분리되었을 것이다. 하지만 영해거리에 합의하지 못했기 때문에 이와 관련하여 명확한 규정을 두지 못했던 것이다.
그런데 이와 관련하여 함께 생각해 볼 문제가 있다. 당시 서해나 동해에서 북위 38도선 이북에 있던 섬들이 모두 유엔군의 통제하에 있었는데 별다른 보상조치도 없이 왜 유엔군이 철수했을까. 당시는 북한의 해군력이 멸절된 상태였기 때문에 이들 섬의 방어가 불가능할 것을 우려하여 철수할 정도도 아니었다. 철수의 주된 이유는 이들 섬을 계속해서 유엔군이 통제한다면 북한에 대한 해상봉쇄가 되어 정전협정 제2조 제15항을 위반하는 게 되기 때문이었다. 즉 당시에는 섬들을 연결하는 개념으로 생각했기 때문에 북한이 이들 섬으로부터의 철수를 강력히 주장했던 것이고 유엔군은 이를 받아들였던 것이다. 만약 섬들을 선으로 연결하지 않는다면 섬들 주변의 3해리 내지는 12해리의 영해만 유엔군이 통제하는 것이 되어(북한을 봉쇄하는 것이 아니기 때문에) 북한이 철수를 요구할 명분도 유엔군이 철수할 필요도 없었던 것이다.
이러한 상황이었기 때문에 비록 소청도와 연평도가 47해리나 떨어져 있지만 유엔군이나 공산군이나 이를 선으로 연결하는데 대해서 별다른 이견이 없었던 것이다. 그런데 북위 38도선 이남 옹진반도 주변에는 서해 5도만 있는 것이 아니고 창린도, 기린도, 어화도, 순위도, 대수압도, 소수압도, 용매도 등 수많은 유인도가 있는데 왜 서해 5도만을 유엔군의 관할하에 두는 것으로 했을까. 서해 5도를 제외한 다른 섬들은 공산군의 도발로부터 효율적으로 방어하기가 어려웠기 때문이다. 정전 당시 공산군이 비록 해군력은 멸절되어 있었지만 지상군은 상당한 역량을 유지하고 있었다. 따라서 서해 5도를 제외한 상기의 섬들은 육지에 너무 인접하여 지상군의 포화로부터 효율적인 방어가 불가능했기 때문에 부득이 양보했던 것이다. 다시 말해 근본적으로 전쟁 전 한국에 속했고 정전협상 당시 유엔군이 통제했던 모든 섬들 가운데 효율적인 관할이 불가능한 것으로 여겨졌던 연안에 근접한 섬들을 북한에 넘겨준 것이지, 북한이 통제하던 섬들 가운데에서 백령도 등 5개의 섬과 그 주변 해역을 넘겨받은 것이 아니라는 사실이다.
결론적으로 휴전협정 제2조 제13항의 내용은 이러한 사실을 문장화 한 것으로, “공산 측은 서해의 경우 북위 38도선 이남의 모든 도서와 해면으로부터 철수하여야 하지만, 서해 5도를 제외하고, 옹진반도에 인접한 나머지 도서와 해면으로부터는 철수를 면제시켜준다.”는 의미를 담고 있는 것이다.
북방한계선의 잘못된 이름
북방한계선은, 이름은 비록 북방한계선이지만, 실제로는 남방한계선의 성격을 띠고 있다. 그 이유는 아래와 같다.
현재의 북방한계선은 관계당사자간의 협정에 의해 설정된 것이 아니라 유엔군사령부 측이 해군함정의 경비활동 통제, 안전유지 등의 목적을 위하여 여러 가지 현실여건을 고려하여 일방적으로 설정한 것이다.
육상에서는 군사분계선을 중심으로 남쪽에 남쪽 군사역량의 북상 한계인 남방한계선을 두었고, 북쪽에 북쪽 군사역량의 남하 한계인 북방한계선을 두고 있다. 즉 군사분계선을 중심으로 남쪽에 ‘남방’, 북쪽에 ‘북방’의 이름을 붙이고 있다.
바로 위와 같은 이유에서 현재의 해상에서의 북방한계선은 이름은 북방한계선이지만 실질적으로는 남방한계선이라고 할 수 있는 것이다. 다시 말해 남쪽의 해상역량이 더 이상 북쪽으로 올라갈 수 없도록 통제하기 위하여 설정한 선이기 때문에 당연히 ‘남방한계선’의 의미와 역할을 하고 있는 것이다. 그런데 왜 육상과 달리 북방한계선이라고 이름을 붙였을까. 당연히 해상에서의 군사분계선이 합의되었다면 합의된 군사분계선을 중심으로 남쪽에는 남방한계선 북쪽에는 북방한계선을 각각 설정하고 해당하는 이름을 붙였을 것이다. 하지만 해상에서의 군사분계선이 합의되지 못했기 때문에 유엔군 측에서 가상의 군사분계선을 임의로 가정하고, 그보다 남쪽에 남방한계선을 설정했는데, 군사분계선이 실질적으로는 없기 때문에, 이를 중심으로 한 이름인 남방한계선을 붙이지 못하고, 그냥 유엔군 쪽 즉 남쪽을 중심으로 (남쪽의 해상역량이 더 이상 북쪽으로 올라갈 수 없도록 하는) 북방한계선이라고 이름을 붙인 것일 뿐이다. 사실적으로도 현재의 북방한계선은 가상의 중간선 또는 그보다 남쪽에 설정되어 있다.
이처럼 현재의 북방한계선이 실제적으로는 해상에서의 남방한계선의 성격을 띠고 있는 것이라고 하는 사실은 동해에서의 북방한계선이 육상에서의 군사분계선이 아니고 정확하게 남방한계선으로부터 그 연장선으로 시작되고 있음을 통해서도 자명해진다.
따라서 상술한 바와 같이 이 선은 남방한계선의 개념으로 설정된 것이기 때문에 유엔군사령부 측에서 사전에 공산 측과 협의하지 않았던 것이고, 협의할 필요도 없었던 것이다.
